国务院关于构建现代农业体系 深化农业供给侧结构性改革工作情况的报告

(2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上农业农村部部长　韩长赋

党中央、国务院高度重视农业供给侧结构性改革工作。习近平总书记指出，推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向；要以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化。李克强总理强调，要深入推进农业供给侧结构性改革，完善强农惠农政策，拓展农民就业增收渠道，保障国家粮食安全，推动农业现代化与新型城镇化互促共进，加快培育农业农村发展新动能。各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，着力推进农业供给侧结构性改革，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益、产业素质和农民收入水平，为稳定经济社会发展大局发挥了基础支撑作用。

一、工作进展情况

（一）实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，粮食产量连续5年超过1.2万亿斤。改善农田基础设施条件。将15.5亿亩永久基本农田落实到地块，并实行特殊保护。启动粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作。开展耕地质量保护与提升行动，大规模建设高标准农田。集成推广绿色生产技术。在377个县整建制推进绿色高产高效创建，推广节本降耗增效新技术。实施优质粮食工程。开展“优粮优价促增收”系列活动，建设粮食质量安全检验检测体系和产后服务体系。落实粮食安全省长责任制，探索建立主产区补偿机制，保护和调动地方重农抓粮积极性。

（二）优化产业布局，产需结构平衡水平稳步提高。调减玉米种植面积。累计调减“镰刀弯”等非优势区籽粒玉米面积5000万亩，粮改饲、粮豆轮作试点面积分别达到1300万亩和1000万亩。推动生猪布局合理转移。引导地方合理划定禁养区，累计调减南方水网密集区生猪存栏2300万头，生猪养殖向东北等玉米主产区和环境容量大的地区转移明显。加快奶业转型升级。实施振兴奶业苜蓿发展行动，支持32个奶牛养殖大县开展整县种养结合试点，奶牛规模养殖比重达到56%。促进渔业减量增效。实施海洋渔业资源总量管理和渔船“双控”制度，清理取缔涉渔“三无”船舶3万余艘、“绝户网”90万余顶，创建4020个水产健康养殖示范场。

（三）调优品质结构，绿色优质农产品供给明显增多。提高标准化生产水平。制修订1.3万项农兽药残留限量和农业行业标准，开展农产品质量安全标准化行动，推动“菜篮子”大县、农产品质量安全县按标生产。强化质量安全监管。建立健全省市县乡农产品质量安全监管体系，创建322个国家农产品质量安全县（市），建设并运行国家农产品质量安全追溯管理平台，开展肉菜、中药材流通追溯体系建设试点，主要农产品监测合格率稳定在97%以上。推进品牌农业建设。认定62个中国特色农产品优势区，召开全国农业品牌推进大会、中国国际茶叶博览会等，举办品牌农产品省部长联合推介活动，评选百强中国农业品牌。

（四）培育新产业新业态，新动能加快成长壮大。推动农产品加工业发展。国办印发《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》，2017年在507个县实施农产品初加工补助政策，开展主食加工业提升行动，主要农产品加工转化率超过65%。完善市场流通体系。建设13家国家级农产品专业市场，支持756个县开展电子商务进农村综合示范。支持发展休闲农业和乡村旅游。培育一批宜居宜业特色村镇，2017年休闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次、营业收入超过6200亿元。搭建一二三产业融合发展平台。实施“百县千乡万村”试点示范工程，启动国家农村产业融合发展示范园创建，认定41个国家现代农业产业园、246家国家农业科技园区，支持开展田园综合体建设试点。鼓励农村创业创新。认定1096家农村“双创”园区（基地），开展支持“双创”政策措施落实情况督查，返乡下乡创业人员预计达到740万人。

（五）推进农业绿色发展，农业资源环境突出问题得到初步遏制。推动农业投入品减量。在100个果菜茶生产大县开展有机肥替代化肥试点，在150个县开展果菜茶病虫全程绿色防控试点，全国农药化肥使用量提前三年实现零增长。促进农业废弃物资源化利用。在96个畜牧大县整建制推进畜禽粪污资源化利用试点，在143个县开展秸秆综合利用试点，建设100个农膜治理示范县，畜禽粪污、农作物秸秆综合利用和农膜回收率均达到60%以上。创建40个国家农业可持续发展试验示范区。加强农业资源养护。实施农业节水工程和区域规模化高效节水灌溉行动，2017年农田有效灌溉面积达到10.2亿亩。实施耕地轮作休耕试点并扩大到1200万亩，开展黑土地保护利用和地下水超采治理试点。实施新一轮草原奖补政策，草原综合植被盖度达到55.3%。推进以长江为重点的水生生物保护行动，推行河长制。开展农村人居环境整治。支持6万多个建制村推进生活垃圾治理专项行动，开展改厕及厕所污水治理试点。扎实推进农村饮水安全巩固提升工程，2017年底农村自来水普及率达到80%。

（六）改善农业物质装备科技条件，现代农业建设迈出新步伐。实施农业竞争力提升科技行动。完善农业科技创新激励机制，组建水稻绿色增产增效等国家农业科技创新联盟，建设江苏南京、山西太谷等一批现代农业产业科技创新中心，深化基层农技推广体系改革，开展农技推广服务特聘计划试点，农业科技进步贡献率达到57.5%。实施现代种业提升工程。启动“七大农作物育种”国家重点研发专项，开展四大粮食作物良种联合攻关，建设国家级育制种基地和区域性良繁基地，主要农作物良种基本实现全覆盖。实施主要农作物生产全程机械化推进行动。启动国家重点研发计划“智能农机装备”专项，150个县主要农作物生产已基本实现全程机械化。实施“互联网+”现代农业行动。开展农业农村大数据、农业物联网、数字农业建设试点示范。实施信息进村入户工程，建成运营16.9万个益农信息社。

（七）培育新型农业经营主体，多种形式适度规模经营稳步发展。支持新型农业经营主体发展。中办、国办印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，完善家庭农场认定办法和名录制度，推进农民合作社示范社创建，支持农业产业化联合体发展，建立新型农业经营主体信息直报平台，目前各类新主体总量超过300万家。实施新型职业农民培育工程。开展现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农村实用人才带头人和大学生村官示范培训，新型职业农民超过1500万人。发展生产性服务业。支持社会化服务组织为小农户开展农业生产托管服务，目前托管面积达到2.32亿亩。

（八）强化制度供给，农村经济体制改革的“四梁八柱”基本建立。推进农村土地和集体产权制度改革。中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，完成承包地确权登记颁证面积11.6亿亩。中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，在129个县开展试点，已有6.7万个村和6万个村民小组完成改革。完善财政支农政策。探索建立涉农资金统筹整合长效机制，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与农业农村建设。推进粮食直补、良种补贴、农资综合补贴“三补合一”改革，推动建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。推动粮食价格形成机制和收储制度改革。在东北四省区实施玉米、大豆市场化收购加补贴机制，合理下调小麦、稻谷最低收购价。深化农田水利改革。在797个县推进农业水价综合改革，100个县开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点。强化金融保险支持。推动大中型银行设立普惠金融事业部及基层网点，稳妥推进农村承包地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。组建全国农业信贷担保体系，开展小额贷款保证保险试点，截至2017年底，涉农贷款余额同比增长9.6%。推动农业保险扩面增品提标，在13个粮食主产省开展农业大灾保险试点，支持地方开展“保险+期货”和天气指数保险试点。加强农业对外合作。建立健全工作机制，认定首批20个境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区，建立359个国家级出口农产品食品质量安全示范区。

二、存在的困难和问题

虽然农业供给侧结构性改革取得初步成效，但也面临不少困难和挑战，具体表现为5个方面。

（一）农产品供给结构性问题仍然存在。经过两年农业结构调整，我国农产品供给结构逐步调优，绿色优质农产品供给明显增加，但一般的低端产品供给仍然偏多，品质优良、特色鲜明、消费者青睐的绿色优质产品供给仍显不足，一方面大路货卖不掉，另一方面好东西又买不到。

（二）农业质量效益仍然不高。我国农业体量很大，农牧渔、种养加各产业门类齐全，但总体是大而不强、多而不优，突出问题是精深加工不足、产业链条短，农村一二三产业融合不紧，农民卖的大多还是“原字号”、“初字号”农产品，农产品加工业与农业总产值比仅为2.2:1，“谁来种地、谁来养猪”问题依然突出。

（三）农业国际竞争力仍然较弱。我国2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，规模效应不明显，导致生产经营成本偏高，农产品国际竞争力偏弱。近年来，国内外农产品价差拉大，部分大宗农产品进口规模不断扩大。

（四）农业绿色发展仍然任重道远。为了保供给，农业发展存在过多使用化肥、农药、地下水和过度养殖、过度捕捞、过度放牧等现象，农业用水粗放，资源环境约束趋紧。据测算，耕地质量等级较高的1-3等面积不足1/3，农田高效节水灌溉面积占有效灌溉面积比重偏低；畜禽粪污、农作物秸秆等农业废弃物产量大，源头整治和过程处理起来压力很大。

（五）农民增收压力依然较大。农民增收主要靠工资性收入和经营性收入，两者合计约占80%，但目前这两大支柱都增长乏力。大宗农产品价格持续低迷，农民工就业数量大体稳定，但工资增速继续放缓，农民增收传统动能减弱。农村土地制度和集体产权制度改革有待扩面深化，改革红利短期内难以发挥较大作用。尤其是普通小农户增收渠道不多，脱贫攻坚任务依然艰巨。

三、下一步工作打算

党的十九大报告明确提出，要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中；要深化供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出，实施乡村振兴战略，推动乡村产业振兴，要深化农业供给侧结构性改革，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业由增产导向转向提质导向。李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，要推进农业供给侧结构性改革，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快实现农业农村现代化。

今后一段时间，各有关部门将全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署和十三届全国人大一次会议精神，坚持稳中求进工作总基调，践行新发展理念，按照高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为总抓手，坚持稳定和优化粮食生产，深入推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业生产方式，大力发展新主体、新产业、新业态，促进农村一二三产业融合发展，拓宽农民增收渠道，加快推进农业农村现代化。重点做好7个方面工作。

（一）坚持稳定产能，确保国家粮食安全。划定建设好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，完善支持政策，2019年全面完成10.58亿亩划定任务。加强农田建设资金整合，改造中低产田，2018年建成高标准农田8000万亩以上。实施灌区续建配套与改造，推进小型农田水利设施达标提质，建设一批重大高效节水灌溉工程，2018年建成高效节水灌溉面积2000万亩。加强粮食全产业链管理，明确中央和地方粮食储备职责，完善收储、轮换、动用机制，强化协同运作。以“中国好粮油”行动计划为重点，推进粮食产业经济转型升级。

（二）坚持质量第一，推进质量兴农、品牌强农。健全农产品质量标准体系，制修订一批农兽药残留限量标准和品质标准，规范农兽药、饲料添加剂使用，从源头上减少非法添加、滥用乱用现象。研究制定新的化肥农药总量、强度控制目标，推进农用化学品减量使用。引导和支持新型农业经营主体和国有农场按标生产，加强农产品质量安全监管，深入开展国家农产品质量安全县创建，强化基层农产品质量安全监管能力建设。实施品牌提升行动，探索建立品牌目录制度，以创建特色农产品优势区为抓手，推介培育一批农业品牌。实施特色优势农产品出口提升行动。编制实施国家质量兴农战略规划，建立健全质量兴农评价体系、政策体系、工作体系和考核体系。

（三）坚持市场导向，加快构建现代农业产业体系。推进以减玉米、控水稻、增大豆为重点的种植业结构调整。适当调减黑龙江等寒地井灌稻，压减湖南重金属污染区籼稻生产，继续推动“镰刀弯”地区玉米调减，增加大豆、优质饲草料等品种。按照市场需求，有序调增特色蔬菜、特色水果等品牌农产品生产。推进以调生猪、提奶业为重点的畜牧业结构调整。继续引导生猪产能向粮食主产区和环境容量大的地区转移，实施奶业振兴行动。推进以提质增效、绿色发展为重点的渔业结构调整。降低养殖密度，开展循环水养殖和零用药养殖技术示范，建设海洋牧场，规范有序发展远洋渔业。推进以发展加工业为重点的农村一二三产业融合发展，实施农产品加工业提升行动，支持各地改造提升农产品市场流通加工条件。实施产业兴村强县行动，继续创建国家现代农业产业园、创业园、科技园。以农村“双创”为重点发展新产业新业态。引导各类返乡下乡人员到农村创业创新，积极发展农产品电商，启动休闲农业和乡村旅游升级行动，积极发展共享农场、共享农庄，培育农民收入新增长点。

（四）坚持科技支撑，补齐现代农业生产体系短板。适应农业供给侧结构性改革和高质量发展要求，加快调整农业科技创新方向、重点和布局，突出研发节本降耗、绿色环保技术。深化农业科技体制改革，推进科技人员分类评价和科技成果权益改革，持续推进基层农技推广体系改革。强化现代要素集成推广应用，深入实施现代种业提升工程，推进主要农作物生产全程机械化，培育壮大农业高新技术企业，促进新技术推广运用和信息技术融入农业。加快推进农业信息化建设，编制实施数字农业农村中长期战略规划，实施农产品电子商务出村工程，深入推进电子商务进农村综合示范。

（五）坚持效益优先，健全完善现代农业经营体系。全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程，每年培训100万新型职业农民。深入实施新型农业经营主体培育工程，构建政策支持体系，培育壮大家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体。出台促进小农户和现代农业发展有机衔接的政策意见，发展农业生产性服务业，引导新型农业经营主体与小农户建立紧密利益联结机制，带动扶持小农户发展。

（六）坚持绿色导向，提高农业可持续发展水平。落实中办、国办《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，积极发展资源节约型、环境友好型农业。实施产地环境清洁行动，继续扩大有机肥替代化肥和绿色防控试点，加快推进畜禽粪污等农业废弃物资源化利用，继续推进农作物秸秆综合利用和农膜回收试点。统筹山水林田湖草系统治理，启动新一轮土地利用总体规划编制，加大东北黑土地保护，深化农用地土壤详查工作，加大对贫瘠和污染土壤治理支持力度，2018年将耕地轮作休耕试点扩大到3000万亩。实施国家农业节水行动，深入开展农业水价综合改革，全面推行河长制湖长制，加快推进海洋捕捞渔民减船转产，开展长江流域重点水域禁捕试点。强化草原生态、水生态保护。健全农业绿色发展制度体系，完善农业绿色发展体制机制，构建农业产业准入负面清单、资源台账等制度。加快建设国家农业可持续发展试验示范区。实施农村人居环境整治三年行动，推进农村垃圾处理、粪便处理、污水治理、河塘清淤、村容村貌提升，开展厕所革命和农村绿化、美化、亮化工程。

（七）坚持深化改革，激活农村资源要素。推进农村土地制度改革，制定第二轮土地承包到期后再延长30年的政策文件，年底前基本完成农村承包地确权登记颁证工作。推进农村集体产权制度改革，全面实施农村集体资产清产核资，2018年将农村集体产权制度改革试点扩大到300个，选择50个地市开展整市试点。改革完善农业补贴制度，加快建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，持续扩大“绿箱”规模。加大金融支农改革力度，建立金融机构服务乡村振兴激励约束机制，研究出台政策指导意见和考核评估办法。出台加快发展农业保险的指导意见，扩大农业大灾保险试点，启动实施三大粮食作物完全成本保险试点，鼓励有条件的地方开展“保险+期货”试点。深化农产品收储制度和价格形成机制改革，稳步推进以稻谷、小麦为重点的价格形成机制改革，加快培育多元市场购销主体，保障种粮农民合理收益。

(来源：中国人大网)